T.C.
DANIŞTAY
Birinci Daire
Esas No: 2006/958
Karar No: 2006/885
BAŞBAKANLIĞA
İLGi: 22.9.2006 gunlu, Kanunlar ve Kararlar Genel Mudurluğunun 4480 sayılı yazısı.
5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Gorevleri Hakkında Kanun uyarınca kurulan Gelir İdaresi Başkanlığının taşra teşkilatında gorev yapan memurlar ve diğer kamu gorevlileri icin 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Gorevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanunun 3 uncu maddesine gore soruşturma izni vermeye yetkili merciin il valileri mi yoksa Gelir İdaresi Başkanı mı olduğu konusunda duşulen duraksamanın giderilmesine ilişkin isteğiniz, Danıştay Birinci Dairesince verilen 16.10.2006 gunlu ve 2006/885 sayılı kararla sonuclandırılmış, karar ve ilgili dosya ekli olarak gonderilmiştir.

Sumru CORTOĞLU Danıştay Başkanı
Gereğini arz ederim.

T.C. DANIŞTAY BİRİNCİ DAİRE
Esas No : 2006/958
Karar No : 2006/885

5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Gorevleri Hakkında Kanun uyarınca kurulan Gelir İdaresi Başkanlığının taşra teşkilatında gorev yapan memurlar ve diğer kamu gorevlileri icin 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Gorevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanunun 3 uncu maddesine gore soruşturma izni vermeye yetkili merciin il valileri mi yoksa Gelir İdaresi Başkanı mı olduğu konusunda duşulen duraksamanın giderilmesine yonelik istişari duşunce istemine ilişkin Başbakanlığın 22.9.2006 gunlu, Kanunlar ve Kararlar Genel Mudurluğu 4480 sayılı yazısına ekli İcişleri Bakanlığının 29.8.2006 gunlu ve 8575 sayılı yazısında aynen;
"16.05.2005 tarih ve 25817 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 5345 sayılı Yasa ile Maliye Bakanlığına bağlı Gelir İdaresi Başkanlığı kurulmuş, 5345 sayılı Yasanın 23, 24 ve 25 nci maddelerinde taşra teşkilatı duzenlenmiştir.
3046 sayılı Yasanın 8 nci maddesinde belirtilen taşra teşkilatlarından, "doğrudan merkeze bağlı" taşra teşkilatı niteliğinde olan Gelir İdaresi Başkanlığı taşra teşkilatında calışan memur ve diğer gorevliler ile ilgili olarak 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Gorevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanuna gore "on inceleme yaptırma ve soruşturma izni verilmesi/verilmemesi" yetkisinin hangi mercide olduğu konusunda Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi Başkanlığı Hukuk Muşavirliği ile Hukuk Muşavirliğimizin goruşleri arasında uyuşmazlık cıkmıştır.
Gelir İdaresi Başkanlığının Maliye Bakanlığı imzalı, 30.03.2006 tarih ve B.07.1.GİB.0.95/950-T.022916 sayılı yazısı ekinde gonderilen Gelir İdaresi Başkanlığı Hukuk Muşavirliğinin 06.03.2006 tarih ve B.07.1.GİB.0.16/1620-39 sayılı konuya ilişkin goruşunde; taşra teşkilatlarının "doğrudan merkeze bağlı" olduğu, bu teşkilatların 5345 sayılı Yasanın 25 nci maddesi gereği işlerin yurutulmesi bakımından başkanlığa karşı sorumlu olduğunun duzenlendiği, Yasanın 33 uncu maddesinde diğer mevzuatlarda mulki idare amirine yapılan atıfların, Vergi Dairesi Başkanlığına yapılmış sayılacağının belirtildiği, 09.02.2006 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan Gelir İdaresi Başkanlığı Disiplin ve Sicil Amirleri Yonetmeliğine gore disiplin ve sicil amirliğinin mulki idare amirlerine verilmediği, gerekceleri ile Gelir İdaresi Başkanlığı taşra teşkilatında calışan memur ve diğer gorevliler icin 4483 sayılı Yasaya gore verilen "on inceleme yaptırma ve izin verme/vermeme" yetkisinin Gelir İdaresi Başkanlığına ait olduğunu savunmuştur.
Ancak Bakanlığımız aşağıda belirttiğimiz gerekcelerle bu goruşe katılmayıp, Gelir İdaresi Başkanlığının taşra teşkilatı calışanları hakkında 4483 sayılı Yasaya gore verilen "on inceleme yaptırma ve izin verme/vermeme" yetkisinin il Valilerinde olduğu kanaatindedir.
Anayasanın 123 uncu maddesinde, "İdarenin kuruluş ve gorevleri ile bir butun" olduğu belirtilirken; 126 ncı maddesinde ise merkezi idare kuruluşu bakımından coğrafi durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmeti gereklerine gore, illere ve diğer kademeli bolumlere ayrılacağı, illerin idaresinin yetki genişliği esasına gore yonetileceği, kamu hizmetlerinin verimli ve uyumlu yurutulmesini sağlamak amacıyla birden cok ili icine alan merkezi idare teşkilatı kurulabileceği hukum altına alınmıştır.
5442 sayılı Yasanın 4 uncu maddesinde, Valinin il idaresinin başı olduğu, 9 uncu maddesinde; Valinin Devletin ve hukumetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mumessili ve bunların idari ve siyasi yurutme organı olduğu, 13 uncu maddesinde, Valinin adli ve askeri daireleri haric Bakanlıklar ve tuzel kişiliğe haiz genel mudurluklerin il teşkilatında calışan butun memur ve mustahdemlerinin en buyuk amiri olduğu hukme bağlanmıştır.
4483 sayılı Yasanın izin vermeye yetkili merciler başlıklı 3 uncu maddesinin (c) bendinde "Bolge duzeyinde teşkilatlanan kurum ve kuruluşlarda gorev yapan memurlar ve diğer kamu gorevlileri hakkında gorev İlin Valisi" olduğu hususu hukme bağlanmıştır.
5345 sayılı Yasayla Maliye Bakanlığının "Bağlı Kuruluşu" niteliğinde "Gelir İdaresi Başkanlığı" kurulmuş ve Yasanın 23, 24 ve 25 inci maddesi ile Gelir idaresi Başkanlığı taşra teşkilatı duzenlenmiştir.
3046 sayılı Yasanın 8 nci maddesinde Bakanlıkların uc ceşit taşra teşkilatının bulunabileceği, bunların a) İl Valisine bağlı İl Kuruluşları, b) Kaymakama bağlı İlce Kuruluşları c) Doğrudan merkeze bağlı kuruluşlar olduğu hukum altına alınmıştır.
oncelikle kanunlarımızın uygulanması konusunda cıkan tereddutleri gidermek amacıyla goruş oluştururken Anayasa hukumlerinin, konumuzun bağlamında Anayasa'nın yukarıda belirtilen 123 ncu ve 126 ncı maddelerinin goz onunde tutulması gerektiği;
5442 sayılı Kanunun 4,9 ve 13 ncu maddelerinin, Anayasa'mızın 126 ncı maddesinde hukum altına alınan "yetki genişliği" ilkesi cercevesinde değerlendirildiğinde, işlerin yurutulmesi bakımından doğrudan merkeze bağlı olan Gelir İdaresi Başkanlığı taşra teşkilatı uzerinde 5345 sayılı Yasada belirtilen hukumler dışında Devlet ve hukumetin temsilcisi olan İl Valilerinin "yetki genişliğinden" doğan yetkilerinin devam ettiği;
Memurlar ve diğer kamu gorevlilerinin yargılama usulune 4483 sayılı Yasa ile yeni bir duzenleme getirildiği, 4483 sayılı Yasada taşrada gorev yapan memur ve diğer kamu gorevlileri icin yasa kapsamında verilecek "on inceleme yaptırma ve izin verme/vermeme" yetkisinin taşrada Devletin ve/veya hukumetin temsilcisi olan Vali veya Kaymakamlara verildiği;
4483 sayılı Yasanın, 3046 sayılı Yasanın 8 nci maddesinde sayılan taşra teşkilatlan arasında herhangi bir ayrım gozetmediği; İl Valisine bağlı taşra teşkilatı olan İl Milli Eğitim Mudurluğu memurlarına ilişkin "on inceleme yapma ve izin verme/vermeme" yetkisinin il Valilerinde olduğu gibi, işlerin yurutulmesi bakımından doğrudan merkeze bağlı Karayolları Bolge Mudurluğu, Orman Bolge Mudurluğu calışanlarına ilişkin "on inceleme yapma ve izin verme/vermeme" yetkisi de İl Valilerine" ait olduğu; bu nedenle 3046 sayılı Yasanın 8 inci maddesine gore işlerin yurutulmesi bakımından doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatları gurubuna giren, 5345 sayılı Yasanın 23 uncu maddesinde Gelir İdaresi Başkanlığının taşra teşkilatı olduğu hukum altına alınan Vergi Daire Başkanlığı ve Vergi Daire Mudurlukleri memur ve diğer calışanlarına ilişkin olarak verilecek olan "on inceleme yaptırma ve izin verme/vermeme" yetkisinin de İl Valilerinde olduğu;
Kaldı ki 4483 sayılı Yasa kapsamında İl Valilerine verilen yetkinin idari bağlılıkla hicbir ilişkisi bulunmadığı, Yasanın, yargılama usulune ilişkin bir yasa olduğu, bu acıdan bakılınca Anayasa'mıza gore Merkezi İdare dışında orgutlenmiş, ayrı butceleri ve tuzel kişilikleri bulunan, yonetim organları secimle iş başına gelen, bir nevi ozerkliği bulunan, Belediyelerin Başkanlarına ve diğer calışanlarına ilişkin olarak bile "on inceleme yaptırma ve izin verme/vermeme" yetkisini kullanan il valilerinin "işlerin yurutulmesi bakımından doğrudan merkeze bağlılık " kavramına dayanılarak, merkezi idarenin bir parcası olan Gelir İdaresi Başkanlığı taşra teşkilatı calışanlarına ilişkin olarak "on inceleme yaptırma ve izin verme/vermeme" yetkisi olmadığını duşunmenin yersiz olduğu; bu Teşkilatın Sicil amirleri Valilerin olmamasının da Valilerin konuya ilişkin yetkilerinin olmadığı duşuncesine dayanak teşkil etmeyeceği, bu durumun doğrudan merkeze bağlı Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Mudurluğu Sicil Amirleri Yonetmeliğinde İl valilerinin Sicil amiri olarak yetkilendirilmesi orneğinde olduğu gibi Sicil Amirliği Yonetmeliğini cıkaran idarenin tercihi ile ilgili bir sorun olduğu;
5345 sayılı Gelir İdaresi Yasasında Mulki İdare Amirine yapılan atıfların Vergi Dairesi Başkanlığına yapılmış sayılacağı hususunun sadece işlerin yurutumu bakımından anlam ifade edeceği, bu birimlerin 3046 sayılı Yasanın 8 nci maddesinde il valisine bağlı, taşra teşkilatı iken, doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatına donuştuğu anlamına geldiği, bu durumunda il valilerinin 4483 sayılı Yasa ve 5442 sayılı Yasadan ve diğer yasalardan doğan yetkilerinin aynı konumda olan diğer teşkilatlar (Karayolları ve Orman Bolge Mudurlukleri vs.) uzerinde kullandığı gibi, Genel İdare Başkanlığı taşra teşkilatında da devam ettiği;

5345 sayılı Yasanın, 4483 sayılı Yasaya ilişkin olarak herhangi bir ozel hukum getirmediği, 4483 sayılı Yasada ise daha once belirtildiği gibi taşrada gorevli memur ve diğer gorevlileri ile "on inceleme yapma ve izin verme/vermeme" yetkisinin İl Valileri ve Kaymakamlara ait olduğunun acıkca belirtildiği;
Yetkinin İl Valilerince kullanılmak suretiyle tesis edilen idari işlemlerin, Adana Bolge İdare Mahkemesinin E: 2006/80, K: 2006/84 sayılı kararı orneğinde olduğu gibi idari yargı mercilerince onanmış olmasının goruşumuzun doğruluğunu kanıtladığı kanaatindeyiz.
5345 sayılı Yasa ile kurulan "Gelir İdaresi Başkanlığı" taşra teşkilatı memur ve diğer calışanlara ilişkin olarak 4483 sayılı Yasaya gore verilen "on inceleme yaptırma ve izin verme" yetkisinin İl Valilerinde mi, yoksa Gelir İdaresi Başkanında mı olduğu hususunda Danıştay Başkanlığının goruşune ihtiyac duyulmuştur. Yapılacak işlemlerin hukuka uygunluğunun sağlanması acısından onem taşıyan ve uygulamada tereddut ve anlaşmazlık yaratan konuya ilişkin Danıştay 1. Daire Başkanlığının goruşunun alınması hususunda gereğinin yapılmasını arz ederim." denilmektedir.
Dairemizce yapılan cağrı uzerine 16.10.2006 gununde yapılan toplantıya gelen Başbakanlık Uzmanı Aydın Bingol, İcişleri Bakanlığı Hukuk Muşaviri Zeki Karaca, Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi Başkanlığı 1. Hukuk Muşaviri Abdurrahman Tehtap, Hukuk Muşaviri Sema Gokturk ve Daire Başkanı Bulent Buyukdığan'ın sozlu acıklamaları dinlendikten sonra konu incelenerek,
Gereği Goruşulup Duşunuldu :
5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Gorevleri Hakkında Kanun uyarınca kurulan Gelir İdaresi Başkanlığının taşra teşkilatında gorev yapan memur ve diğer kamu gorevlileri icin 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Gorevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanunun 3 uncu maddesine gore soruşturma izni vermeye yetkili merciin il valileri mi yoksa Gelir İdaresi Başkanı mı olduğu konusunda duşulen duraksamanın giderilmesi istenilmektedir.
4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Gorevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanunun "Amac" başlıklı 1 inci maddesinde, bu Kanunun amacının memurlar ve diğer kamu gorevlilerinin gorevleri sebebiyle işledikleri suclardan dolayı yargılanabilmeleri icin izin vermeye yetkili mercileri belirlemek ve izlenecek usulu duzenlemek olduğu, "İzin vermeye yetkili merciler" başlıklı 3 uncu maddesinin (a) bendinde, ilcede gorevli memurlar ve diğer kamu gorevlileri hakkında kaymakamın, (b) bendinde, ilde ve merkez ilcede gorevli memurlar ve diğer kamu gorevlileri hakkında valinin, (c) bendinde, bolge duzeyinde teşkilatlanan kurum ve kuruluşlarda gorev yapan memurlar ve diğer kamu gorevlileri hakkında gorev yaptıkları il valisinin, (d) bendinde ise, Başbakanlık ve bakanlıkların merkez ve bağlı ve ilgili kuruluşlarında gorev yapan diğer memur ve kamu gorevlileri hakkında o kuruluşun en ust idari amirinin soruşturma izni vermeye yetkili olduğu hukme bağlanmıştır.
ote yandan, 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Gorev Esasları Hakkında 174 Sayılı Kanun Hukmunde Kararname ile 174 Sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Gorev Esasları Hakkında Kanun Hukmunde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 Sayılı Kanun Hukmunde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulu Hakkında Kanunun "Amac" başlıklı 1 inci maddesinde, bu Kanunun amacının kamu hizmetlerinin duzenli, suratli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yurutulebilmesi icin bakanlıkların kurulmasına, teşkilat, gorev ve yetkilerine ilişkin esas ve usullerin duzenlenmesi olduğu, "Bakanlık bağlı kuruluşları" başlıklı 10 uncu maddesinin (3) uncu fıkrasında, bağlı kuruluşların taşra teşkilatının bolge, il ve ilce kuruluşları veya doğrudan kendine (merkeze) bağlı olarak kurulabileceği, 5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Gorevleri Hakkında Kanunun "Amac" başlıklı 1 inci maddesinde, bu Kanunun Maliye Bakanlığına bağlı Gelir idaresi Başkanlığının kurulması, teşkilat, gorev, yetki ve sorumluluklarına ilişkin esasları duzenlemesi olduğu, "Teşkilat" başlıklı 3 uncu maddesinin (1) inci fıkrasında, Başkanlığın merkez ve taşra teşkilatından meydana geldiği, "Taşra teşkilatı" başlıklı 23 uncu maddesinin (1) inci fıkrasında ise, Başkanlığın taşra teşkilatının doğrudan merkeze bağlı vergi dairesi başkanlıkları ile vergi dairesi başkanlığı bulunmayan yerlerde vergi dairesi mudurluklerinden oluştuğu hukmune yer verilmiştir.
4483 sayılı Yasa; etkin, verimli ve suratli bir şekilde kamu hizmetinin sunulması ve kamu otoritesinin saygınlığının zedelenmemesi amacıyla bu hizmeti sunan memurlar ve diğer kamu gorevlilerinin, bu gorevleri sebebiyle işledikleri suclardan dolayı doğrudan doğruya ceza soruşturmasına tabi tutulmamasını, haklarında adli makamlarca soruşturma yapılmasından once idarenin inceleme yapmasını ve bu incelemenin sonucuna gore olayın yetkili ve gorevli cumhuriyet başsavcılığına intikal etmesini ongoren bir izin sistemi getirmektedir. Yasa ile ceza soruşturması acılmadan once idare tarafından yapılan on incelemeye gore karar verilmesi esasının getirilmesi suretiyle Memurin Muhakematı Hakkında Kanunu Muvakkat uygulamasından farklı olarak soruşturmanın kurullar elinde suruncemede kalmasının onlenmesi, başka bir ifade ile soruşturma izni verilmesi veya verilmemesi kararlarının etkin ve hızlı bir şekilde karara bağlanması amaclanmaktadır.

Bu genel amaca uygun olarak 4483 sayılı Yasanın 3 uncu maddesinin (a) ve (b) bentleri, yetkili merciin belirlenmesinde memurlar ve diğer kamu gorevlilerinin gorev yaptığı yeri temel kıstas olarak kabul etmiştir. Buna gore, memurlar ve diğer kamu gorevlilerinin gorev yaptıkları yer mulki idare amirini yetkili merci olarak belirlemesi nedeniyle ilcede gorev yapan tum memur ve diğer kamu gorevlileri hakkında kaymakam, ilde ve merkez ilcede gorev yapan tum memur ve diğer kamu gorevlileri hakkında ise vali soruşturma izni vermeye yetkili makamdır. Anılan maddenin (c) bendinde, (a) ve (b) bentlerinde yer alan genel kuralın uzantısı olarak hizmet bakımından doğrudan merkeze bağlı olmak ve il idaresi icerisinde yer almamakla birlikte bolge duzeyinde teşkilatlanan kamu kurum ve kuruluşlarında gorev yapan memurlar ve diğer kamu gorevlileri hakkında da gorev yapılan il valisinin yetkili merci olduğu acıkca duzenlemiştir. İdari izin sisteminin hızlı ve etkin bir şekilde yurumesini hedefleyen 4483 sayılı Yasa, ilcede ve ilde gorevli memurlar ve diğer kamu gorevlilerinin idari hiyerarşi icinde bağlı bulunduğu makamından bağımsız olarak yetkili mercii belirleme yoluna gitmiştir. Bu bağlamda, Yasanın 3 uncu maddesinde yer alan istisnalar haric olmak uzere ilde veya ilcede gorev yapan memur ve diğer kamu gorevlilerinin disiplin, sicil ve atamaya yetkili amirlerinin mulki idare amirleri olup olmadıklarına bakılmaksızın haklarında soruşturma izni vermeye yetkili merciin vali ve kaymakam olduğu kabul edilmiştir.
Bunun yanında, Yasanın 3 uncu maddesinin (d) bendinde yer alan, Başbakanlık ve bakanlıkların merkez ve bağlı kuruluşlarında gorev yapan diğer memurlar ve kamu gorevlileri hakkında o kuruluşun en ust idari amirinin yetkili merci olduğuna ilişkin hukum, bakanlıkların merkez kuruluşlarında ve bağlı kuruluşlarında gorev yapan diğer memurlar ve kamu gorevlilerini kapsamaktadır. Diğer sozcuğu ile ifade edilmek istenilen personelin, ilcede ve ilde gorevli olan memur ve kamu gorevlilerinin dışında kalanlar olduğu acıktır. Bu bakımdan 3 uncu maddenin (d) bendinde yer alan hukmun, Başbakanlık ve bakanlıklar ile bağlı ve ilgili kuruluşların il ve ilcede gorevli olmayan, merkez teşkilatında yer almakla birlikte ortak kararla veya Bakanlar Kurulu kararıyla atanmayan memurlar ve diğer kamu gorevlilerini kapsadığı acık bir bicimde anlaşılmaktadır. En ust idari amirin, Başbakanlık ve bakanlıklar ile bağlı ve ilgili kuruluşların kendi kuruluş yasalarında merkez teşkilatı olarak duzenlenen idari birimlerinde gorev yapan memurlar ve diğer kamu gorevlileri hakkında yetkili merci olması nedeniyle Gelir İdaresi Başkanlığının merkez teşkilatında gorev yapan diğer memurlar ve kamu gorevlileri hakkında Gelir İdaresi Başkanının on inceleme yaptırmaya ve soruşturma izni vermeye yetkili merci olacağı tabiidir.

Gelir İdaresi Başkanlığının taşra teşkilatının doğrudan merkeze bağlı vergi dairesi başkanlıkları ile vergi dairesi başkanlığı bulunmayan yerlerde vergi dairesi mudurluklerinden oluştuğuna ilişkin hukmu iceren 5345 sayılı Yasanın 23 uncu maddesi ile vergi ve benzeri mali yukumluluklerin tarh, tahakkuk ve tahsil işlemlerini yurutmekle gorevli Başkanlığa bağlı etkin bir taşra teşkilatının oluşturulması ve bu teşkilatın yonetsel anlamda doğrudan merkeze bağlı olması yoluyla daha verimli ve merkezle eşgudum icinde hizmet sunulmasını amacladığı anlaşılmaktadır. Bu nedenle, taşra teşkilatının hizmetin işleyişi bakımından doğrudan merkeze bağlı olarak kurulmasına imkan veren bu hukmun, memurların ve diğer kamu gorevlilerinin yargılanmasında izin vermeye yetkili mercileri acık bir bicimde belirleyen 4483 sayılı Yasanın 3 uncu maddesinin (a) ve (b) bentlerinde yer alan duzenlemeyi bertaraf edecek şeklinde yorumlanamayacağı acıktır.
Bu nedenlerle 5345 sayılı Gelir idaresi Başkanlığının Teşkilat ve Gorevleri Hakkında Kanun uyarınca kurulan Gelir İdaresi Başkanlığının taşra teşkilatında gorev yapan memur ve diğer kamu gorevlilerinin gorevlerine ilişkin olarak işledikleri suclar icin on inceleme başlatmaya ve soruşturma izni vermeye veya vermemeye yetkili merciin, 4483 sayılı Yasanın 3 uncu maddesinin (a) ve (b) bentleri uyarınca ilcede gorevli memurlar ve diğer kamu gorevlileri hakkında kaymakam, ilde ve merkez ilcede gorevli memurlar ve diğer kamu gorevlileri hakkında ise vali olduğu sonucuna ulaşılarak dosyanın Danıştay Başkanlığına sunulmasına 16.10.2006 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.