Anayasa Mahkemesi (54) numaralı CBK ile getirilen ve sozleşmeli pozisyon ihdasına dair duzenlemeler getiren hukumlerin Anayasa'ya aykırı olduğuna karar verdi. Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle sozleşmeli personel pozisyonu ihdası ongoren duzenlemeler Anayasa Mahkemesince iptal edildi ve karar 2 Haziran 2023 tarihli Resmi Gazetede yayımlandı
İşte 2 Haziran 2023 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan karar
ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2020/28
Karar Sayısı: 2022/156 Karar Tarihi: 13/12/2022
İPTAL DAVASINI ACAN: İstanbul Milletvekili Engin ALTAY, Manisa Milletvekili Ozgur OZEL ve Sakarya Milletvekili Engin OZKOC ile birlikte 133 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 25/12/2019 tarihli ve (54) numaralı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karamamesi'nin;
A. 2. maddesiyle 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulu Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karamamesi'ne eklenen ek 3. madde ile gecici 4. maddenin,

B. 3. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karamamesi'nin 561. maddesinin değiştirilen (2) numaralı fıkrasının,
Anayasa'nın Başlangıc kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104. ve 128. maddelerine aykırılığı ileri surulerek iptaline ve yururluklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.
I. İPTALİ İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALLARI ve İLGİLİ GORULEN KANUN HUKMUNDE KARARNAME KURALI
A. İptali İstenen Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi Kuralları
(54) numaralı Cumhurbaşkanlığı Karamamesi'nin (CBK) iptali talep edilen kuralların da yer aldığı

1.2. maddesiyle (2) numaralı CBK'ya eklenen;
a. Ek 3. madde şoyledir:
EK MADDE 3- (I) Teşkilatlanmalarına ilişkin Cumhurbaşkanlığı
Kararnamelerinde 375 sayılı Kanun Hukmunde Kararnamenin ek 26 ncı maddesine gore sozleşmeli personel istihdam etmesi ongorulen kamu kurum ve kuruluşlarının anılan madde kapsamındaki sozleşmeli personel pozisyonları, Strateji ve Butce Başkanlığının teklifiyle, her bir kamu kurum ve kuruluşu icin on adedi gecmemek uzere ve en fazla iki yıllık sure icin ihdas edilebilir. İhdas edilen pozisyonların kullanımı icin ayrıca acıktan alım izni aranmaz.
(2) 375 sayılı Kanun Hukmunde Kararnamenin ek 26 ncı maddesine gore calıştırılan personel mezkur madde kapsamında aynı kamu kurum ve kuruluşunda toplamda iki yıldan daha uzun sure istihdam edilemez."

b. Gecici 4. madde şoyledir:
"GECİCİ MADDE 4- (1) 25 sayılı Sozleşmeli ve İş Mevzuatına Tabi Personele İlişkin Bazı Duzenlemeler ile Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1 inci maddesi kapsamındaki personel hakkında ek 3 uncu madde uygulanmaz ve bu personel mezkur maddedeki pozisyon sayısı sınırının hesabında dikkate alınmaz"
2. 3. maddesiyle (4) numaralı CBK'nın 561. maddesinin değiştirilen (2) numaralı fıkrası şoyledir:
"Ozel bilgi ve uzmanlık gerektiren gecici mahiyetteki işlerde 375 sayılı Kanun Hukmunde Kararnamenin ek 26 ncı maddesine gore yerli ve yabancı uzmanlar ve Enstitu dışından inceleme elemanları calıştırılabilir,"
B. İlgili Gorulen Kanun Hukmunde Kararname Kuralı
27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hukmunde Karamame'nin (KHK) ek 26. maddesi şoyledir:
"Yerli veya yabancı sozleşmeli personel istihdamı
Ek Madde 26- (Ek: 2/7/2018KHK-703/178 md.)
Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmasına ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde ongorulmesi kaydıyla; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların sozleşmeli personel calıştırılması hakkındaki hukumlere bağlı olmaksızın, ozel bilgi ve uzmanlık gerektiren gecici mahiyetteki işlerde, yerli veya yabancı personel tam zamanlı, kısmi zamanlı veya projelerle sınırlı olarak sozleşmeyle istihdam edilebilir.
Bunlara verilecek her turlu odemeler dahil ucretler, 657 sayılı Kanunun 4 uncu maddesinin (B) bendine gore calıştırılanlar icin uygulanmakta olan sozleşme ucreti tavanının beş katını aşmamak uzere Cumhurbaşkanı veya yetkilendireceği makamca ilgililerin yuruteceği gorevler goz onune alınarak tespit edilir. (Mulga cumle: 16/7/2020- 7250/26 md.) (...)
Bu madde kapsamında sozleşmeli olarak istihdam edilen personel, 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun 4 uncu maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamında sigortalı sayılır. Ancak teşkilatlanmalara ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde ongorulmesi halinde personel 5510 sayılı Kanunun 4 uncu maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ile ilgilendirilir.
Bu madde kapsamında kısmi zamanlı olarak calıştırılanlar icin iş sonu tazminatı odenmez ve işsizlik sigortası primi yatırılmaz.
Kanunlardaki Ozel hukumler saklı kalmak kaydıyla, bu statude calıştırılma, sozleşme bitiminde kamu kurum ve kuruluşlarında herhangi bir pozisyon, kadro veya statude calışma acısından kazanılmış hak teşkil etmez.
Bu kapsamda istihdam edilecek personelde kurumsal hizmetlerin gerektirmesi halinde aranacak oğrenim ve yabancı dil bilgisi şartı ile diğer şartlar, bunların işe alınmaları, sınav ve istisnaları, sozleşme sure, usul ve esasları, gorev, yetki ve yukumlulukleri, sozleşmelerinin feshi ile istihdamlarına dair diğer hususlar Devlet Personel Başkanlığının goruşu alınarak kurumlarca cıkarılacak yonetmelikle belirlenir"
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İctuzuğu hukumleri uyarınca Zuhtu ARSLAN, Haşan Tahsin GOKCAN, Kadir OZKAYA, Serdar OZGULDUR, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, Celal Mumtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GULEC, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOGLU ve Selahaddin MENTEŞ'in katılımlarıyla 6/5/2020 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine; yururluğu durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekcesi ve ekleri, Raportor Cengiz ERTEN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralları ve ilgili gorulen KHK kuralı, dayanılan ve ilgili gorulen Anayasa kuralları ile bunların gerekceleri okunup incelendikten sonra gereği goruşulup duşunuldu:
A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Cercevesi ve Yargısal Denetimi
3. 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Turkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa'nm bazı maddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerle yeni bir hukumet sistemine gecilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanı'nın gorev ve yetkileri yeniden duzenlenmiştir. Anayasa'nm 8. maddesinde, yurutme yetkisi ve gorevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ait olduğu ifade edilmekte iken maddede yapılan değişiklikle Bakanlar Kurulu kaldırılarak yurutme yetkisi ve gorevi tek başına Cumhurbaşkanı'na verilmiştir. Anayasa'da Bakanlar Kuruluna verilen gorev ve yetkilere ilişkin maddelerde de aynı doğrultuda değişiklik yapılarak daha once Bakanlar Kuruluna ait olan gorev ve yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafından yerine getirilmesi ongorulmuştur.
4. Yeni hukumet sisteminin en onemli ozelliklerinden biri Cumhurbaşkanı'na "Cumhurbaşkanlığı Kararnamese adı altında duzenleme yapma yetkisinin tanınmasıdır. CBK'larm en belirgin Ozelliği ise Cumhurbaşkanı'na belirli konularda ilk elden duzenleme yapma yetkisinin verilmiş olmasıdır. Yurutmenin diğer duzenleyici işlemlerinden farklı olarak Cumhurbaşkanı Anayasa'da belirlenen yetki cercevesinde herhangi bir kanuna dayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan CBK'lar yoluyla duzenleme yapabilecektir.
5. Anayasa'nm 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cumlesinde Cumhurbaşkanı'nın yurutme yetkisine ilişkin konularda CBK cıkarabileceği hukum altına alınmıştır. Duzenlemeyle yurutme yetkisine ilişkin olmak kaydıyla CBK cıkarma konusunda Cumhurbaşkanı'na genel bir yetki verilmiştir. Maddenin gerekcesinde, yeni hukumet sistemi gozetilerek Cumhurbaşkanı'nın genel siyasetin yurutulmesinde yurutme yetkisi İle ilgili olarak ihtiyac duyduğu konularda CBK cıkarabilmesine imkan vermek amacıyla ilk elden duzenleme yapma yetkisinin tanındığı ifade edilmiştir.
6. Cumhurbaşkanı'na yurutme yetkisine ilişkin konularda CBK cıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa'nın diğer bazı maddelerinde belirtilen kimi konuların CBK ile duzenleneceği ayrıca ifade edilmiştir. Bu kapsamda Anayasa'nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında ust kademe kamu yoneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106. maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılması, gorevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının; 108. maddesinin dorduncu fıkrasında Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, uyelerinin gorev suresi ve diğer ozluk işlerinin; 118. maddesinin altıncı fıkrasında Milli Guvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve gorevlerinin CBK'larla duzenleneceği hukum altına alınmıştır. Anayasa'nın 123. maddesinin ucuncu fıkrasında ise kamu tuzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile kurulacağı belirtilmiştir.
7. Anayasa'nın 148. maddesinde CBK'ların şekil ve esas bakımdan Anayasa'ya uygunluğunun denetlenmesi ongorulmuş, yargısal denetim gorev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine verilmiştir.
8. Anayasa'da Cumhurbaşkanına CBK cıkarma yetkisi verilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardan farklı olarak Anayasa'da CBK'yla duzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Konu bakımından yetki yonunden getirilen bu sınırlamalar Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ilk dort cumlesinde duzenlenmiştir.
9. Anılan fıkranın birinci cumlesinde Cumhurbaşkanının yurutme yetkisine ilişkin konularda CBK cıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna gore yurutme yetkisine ilişkin konular dışında CBK ile duzenleme yapılması mumkun değildir.
10. Fıkranın ikinci cumlesinde "Anayasa'nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bolumlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve odevleriyle dorduncu bolumde yer alan siyasi haklar ve odevlerin" CBK'yla duzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu hukum uyarınca belirtilen alanlarda CBK ile duzenleme yapılamaz.
11. Fıkranın ucuncu cumlesinde de Anayasa'da munhasıran kanunla duzenlenmesi ongorulen konularda CBK cıkarılamayacağı hukum altına alınmıştır. Ancak Anayasa'da hangi konuların munhasıran kanunla duzenleneceğine ilişkin ozel bir hukum bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin yerleşik ictihadında anayasa koyucunun kanunla duzenlenmesini ongorduğu konuların bu kapsamda gorulmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150, K.2017/179, 28/12/2017, § 57; E.2016/180, K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51, K.2017/163, 29/11/2017, § 13; E.2016/139, K.2016/188, 14/12/2016, § 9; E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013). Buna gore Anayasa'da kanunla duzenleneceği belirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı'nın CBK cıkarma yetkisi bulunmamaktadır.
12. Fıkranın dorduncu cumlesinde ise kanunda acıkca duzenlenen konularda CBK cıkarılamayacağı ifade edilmiştir. Anılan hukme gore Cumhurbaşkanı'nın yurutme yetkisine ilişkin konularda CBK cıkarabilmesi icin CBK'yla duzenlenecek konunun kanunlarda acıkca duzenlenmemiş olması gerekir.
13. CBK'ların yukarıda belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygun olarak cıkarılması gerekmektedir. Aksi takdirde iceriği Anayasa'ya aykırılık oluşturmasa bile bu duzenlemelerin Anayasa'ya uygunluğundan soz edilemez. Dolayısıyla CBK'ların yargısal denetiminde oncelikle Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekir. Anılan fıkra yonunden herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK'ların icerik yonunden Anayasa'ya uygunluk denetimi yapılmalıdır.
B. (54) Numaralı CBK'nın 2. Maddesiyle (2) Numaralı CBK'ya Eklenen Ek 3. Maddenin İncelenmesi
1. İptal Talebinin Gerekcesi
14. Dava dilekcesinde ozetle; iptali talep edilen duzenlemenin Anayasa'nın 123. maddesinde ifade edildiği uzere idarenin butunluğu icinde yer alan ceşitli kamu kurum ve kuruluşlarında genel idare esaslarına gore yurutulmekte olan kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve surekli gorevleri ifa eden sozleşmeli personele ilişkin olduğu ve bu personelin Anayasa'nın 128. maddesi kapsamında bulunduğu, kamu gorevlilerinin kadro veya pozisyonlarının tespitinin onların atanmaları, sozleşme sureleri, azami istihdam sureleri ve gorevlerinin sona ermesi hususlarını icerdiğinden bu konuların kanunla duzenlenmesi gerektiği belirtilerek kuralın Anayasa'nın Başlangıc kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri surulmuştur.
2. Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
a. Ek 3. Maddenin Kuralın (1) Numaralı Fıkrasının Birinci Cumlesi ile (2) Numaralı Fıkrası
15. Dava dilekcesinde konu bakımından yetki yonunden kuralların Anayasa'nın Başlangıc kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11. ve 128. maddelerine de aykırı olduğu ileri surulmuş ise de CBK'ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları, Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında duzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.
16. CBK'nın ek 3. maddesinin (1) numaralı fıkrasının birinci cumlesinde teşkilatlanmalarına ilişkin CBK'larda 375 sayılı KHK'nın ek 26. maddesine gore sozleşmeli personel istihdam etmesi ongorulen kamu kurum ve kuruluşlarının anılan madde kapsamındaki sozleşmeli personel pozisyonlarının Strateji ve Butce Başkanlığının teklifiyle, her bir kamu kurum ve kuruluşu icin on adedi gecmemek uzere ve en fazla iki yıllık sure icin ihdas edilebileceği belirtilmekte; (2) numaralı fıkrasında ise 375 sayılı KHK'nın ek 26. maddesine gore calıştırılan personelin mezkur madde kapsamında aynı kamu kurum ve kuruluşunda toplamda iki yıldan daha uzun sure istihdam edilemeyeceği ongorulmektedir.
17. Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dorduncu cumlesinde kanunda acıkca duzenlenen konularda CBK cıkarılamayacağı kurala bağlanmıştır. Turkiye Buyuk Millet Meclisinin Anayasa'nın 87. maddesinde duzenlenen kanun koyma yetkisi kapsamında kanun adı altında yaptığı duzenlemelerin bu kapsamda olduğunda kuşku bulunmamaktadır. Diğer yandan Anayasa Mahkemesi KHK'larda acıkca duzenlenen konular bakımından da CBK cıkarılmasına ilişkin aynı yasağın gecerli olup olmadığı hususunu daha onceki bazı kararlarında değerlendirmiş ve KHK'ların Anayasa'nın mulga hukumlerinde belirtilen niteliği, getiriliş amacı, Anayasa Mahkemesinin KHKTarla ilgili ictihadı ve uygulaması dikkate alındığında KHK'ların kanun hukmunde olduğuna, dolayısıyla KHK ile acıkca duzenlenen bir konuda da Anayasa'nm 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dorduncu cumlesi uyarınca CBK cıkarılamaması gerektiğine karar vermiştir (AYM, E.2019/78, K.2020/6, 23/1/2020, §§ 34-39; AYM, E.2019/105, K.2020/30, 12/6/2020, §§ 24- 29).
18. Anayasa'nm 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dorduncu cumlesi uyarınca yapılacak denetimde Oncelikle karşılaştırmaya esas olabilecek, daha once cıkarılmış bir kanun hukmunun olup olmadığının tespit edilmesi gerekir. Sonrasında ise -boyle bir kanun hukmu varsa- incelenen CBK kuralının kanunun acıkca duzenlediği konuyu duzenleyip duzenlemediği belirlenmelidir. Bu değerlendirme yapılırken once ilgili kanunun CBK ile duzenlenen alanda hukum ifade edip etmediğinin belirlenmesi, ardından da kanundaki duzenlemenin acık olup olmadığının tespit edilmesi gerekir. Bu bağlamda CBK kuralı olmasaydı, karşılaştırmaya esas alınan kanun hukmunun CBK ile duzenleme yapılan konuya uygulanıp uygulanmayacağı CBK kuralının kanun ile duzenlenen konuda cıkarılıp cıkarılmadığına dair bir gosterge olacaktır (AYM, E.2019/31, K.2020/5,23/01/2020, § 17).
19. 375 sayılı KHK'nın ek 26. maddesinin birinci fıkrasında anılan madde kapsamında istihdam edilmesi ongorulen sozleşmeli personelin hukuki statusu belirlenmiş son fıkrasında da bu personelde kurumsal hizmetlerin gerektirmesi halinde aranacak oğrenim ve yabancı dil bilgisi şartı ile diğer şartların, bunların işe alınmalarının, sınav ve istisnalarının, sozleşme sureleri, usul ve esasları ile gorev, yetki ve yukumluluklerinin, sozleşmelerinin feshi ile istihdamlarına dair diğer hususların yonetmelikle belirlenmesi ongorulmuştur. Bu kapsamda soz konusu KHK hukmu anılan personelin istihdamına dair hususların yonetmelikle duzenlenmesine imkan sağlamıştır.
20. Dava konusu kurallarla kamu kurum ve kuruluşlarında 375 sayılı KHK'nın ek 26. maddesi kapsamında istihdam edilecek sozleşmeli personelin pozisyonlarının ihdasına ve soz konusu personelin istihdam suresine ilişkin usul ve esaslar belirlenmekte, dolayısıyla bu personelin istihdamına dair hususlarla ilgili bir duzenleme getirilmektedir.
21. Dava konusu CBK kurallarının olmaması durumunda belirtilen personelin istihdamına dair soz konusu hususlarda 375 sayılı KHK'nın ek 26. maddesi hukumlerinin uygulanacağı acıktır. Bu cercevede kanunun acıkca duzenlediği bir konuda duzenleme yapan CBK kurallarının Anayasa'nm 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dorduncu cumlesine aykırı duzenleme getirdiği anlaşılmaktadır.
22. Acıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa'nm 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dorduncu cumlesine aykırıdır. İptali gerekir.
Rıdvan GULEC, Basri BAĞCI ile Muhterem İNCE bu goruşe katılmamışlardır.
Kurallar, Anayasa'nm 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dorduncu cumlesine aykırı gorulerek iptal edildiğinden ayrıca aynı fıkranın birinci, ikinci ve ucuncu cumleleri yonunden incelenmemiştir.
Kurallar, konu bakımından yetki yonunden Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dorduncu cumlesine aykırı gorulerek iptal edildiğinden icerik yonunden incelenmemiştir.
b. Ek 3. Maddenin (1) Numaralı Fıkrasının İkinci Cumlesi
23. CBK'nm ek 3. maddesinin (1) numaralı fıkrasının birinci cumlesinin iptali nedeniyle aynı fıkranın ikinci cumlesinin de uygulanma imkanı kalmamıştır. Bu nedenle soz konusu cumle 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un43. maddesinin (4) numaralı fıkrası kapsamında değerlendirilmiş ve bu cumle yonunden Anayasa'ya uygunluk denetiminin yapılmasına gerek gorulmemiştir.
C. (54) Numaralı CBK'mn 2. Maddesiyle (2) Numaralı CBK'ya Eklenen Gecici
4. Maddenin İncelenmesi
24. (2) numaralı CBK'nm ek 3. maddesinin iptali nedeniyle aynı CBK'nm gecici 4. maddesinin uygulanma imkanı kalmamıştır. Bu nedenle soz konusu madde 6216 sayılı Kanun'un43. maddesinin (4) numaralı fıkrası kapsamında değerlendirilmiş ve bu madde yonunden Anayasa'ya uygunluk denetiminin yapılmasına gerek gorulmemiştir.
C. (54) Numaralı CBK'nm 3. Maddesiyle (4) Numaralı CBK'nm 561. Maddesinin Değiştirilen (2) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi
1. Genel Acıklama
25. (4) numaralı CBK'nm Otuzdokuzuncu Bolumu'nde Turk Standardları Enstitusunun (TSE) kuruluş, teşkilat, gorev ve yetkilerine ilişkin usul ve esaslar duzenlenmiştir. Anılan CBK'nm 550. maddesine gore TSE tuzel kişiliği haiz, ozel hukuk hukumlerine gore yonetilen ozel butceli bir kamu kurumu olup Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının ilgili kuruluşudur.
26. Soz konusu maddede TSE'nin tuzel kişiliği haiz olduğu hukme bağlanmış ancak bu tuzel kişiliğin kamu hukuku tuzel kişiliği niteliğinde olup olmadığı acıkca belirtilmemiştir.
27. CBK'nm 550. maddesinde TSE'nin her turlu madde ve mamulleri ile usul ve hizmet standardlarını yapmak gayesiyle kurulduğu belirtilmiş, yalnız TSE tarafından kabul edilen standardlann Turk Standardı adını alacağı, bu standardlann ihtiyari olup standardın ilgili olduğu Bakanlığın teklifi ve Sanayi ve Teknoloji Bakanının onayı ile mecburi kılınabileceği hukumlerine yer verilmiştir.
28. CBK'nm 551. maddesinde yer verilen gorev ve yetkileri incelendiğinde TSE'nin her turlu madde ve mamulleri ile usul ve hizmet standardlarını yapmak bicimindeki kuruluş gayesini gercekleştirmek uzere kamusal nitelikte yetkilerle donatıldığı gorulmektedir.
29. CBK'nm 553. maddesinde TSE'nin en yuksek karar organının genel kurul olduğu belirtilmiş ve bu kurulun Cumhurbaşkanlığı ve Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından gorevlendirilecek beşer temsilci, Ticaret Bakanlığı tarafından gorevlendirilecek iki temsilci, Calışma ve Sosyal Guvenlik Bakanlığı, Cevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Tarım ve Orman Bakanlığı, Hazine ve Maliye Bakanlığı, Milli Savunma Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı, Genelkurmay Başkanlığı, Sayıştay Başkanlığı, Turkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu, Kucuk ve Orta Olcekli İşletmeleri Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı, Devlet Malzeme Ofisi ve Turk Akreditasyon Kurumu tarafından gorevlendirilecek birer temsilci, Yuksekoğretim Kurulunca universitelerden secilecek yedi temsilci ile Turkiye Odalar ve Borsalar Birliğince gorevlendirilecek on bir temsilciden oluşan uyelerden meydana geleceği ongorulmuştur.
30. CBK'nm 561. maddesinde bir kadro veya pozisyona dayalı olarak kamu kurum veya kuruluşlarında istihdam edilenlerin 375 sayılı KHK'nın ek 25. maddesi uyarınca gecici gorevlendirme yoluyla TSE'de calıştırılmasına imkan tanınmış; 562. maddesinde de anılan KHK'nın ek 23. maddesine gore -idari hizmet sozleşmesiyle- TSE uzmanı ve uzman yardımcısı, ek 24. maddesine gore denetci ve denetci yardımcısı istihdam edileceği belirtilmiştir.
31. Diğer yandan 18/11/1960 tarihli ve 132 sayılı Turk Standardlan Enstitusu ile İlgili Bazı Duzenlemeler Hakkında Kanun'un 11. maddesinde TSE'nin gelirleri ve muameleleri ile sahibi bulunduğu gayrimenkullerinin her turlu vergi, resim ve harctan muaf olduğu belirtilmiş; 13. maddesinde de TSE'nin mallarının devlet malı sayıldığı, bu mallar aleyhine curum işleyenlere bu curumlerden dolayı devlet memurları hakkında tatbik edilen ceza hukumlerinin uygulanacağı hukme bağlanmıştır.
32. Bu durumda TSE'nin tuzel kişiliğinin niteliği CBK'da acıkca belirtilmemekle birlikte kamu gucu ve yetkileri ile donatıldığı, karar organının kamusal yonu bulunan kişilerden teşekkul ettiği hususları ile birlikte merkezi idare ile olan bağı ve tabi olduğu muafiyet ve ayrıcalıkları gozonunde bulundurulduğunda bir kamu tuzel kişisi olduğu anlaşılmaktadır.
2. İptal Talebinin Gerekcesi
33. Dava dilekcesinde ozetle; iptali talep edilen duzenlemenin Anayasa'mn 123. maddesinde ifade edildiği uzere idarenin butunluğu icinde yer alan TSE'de genel idare esaslarına gore yurutulmekte olan kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve surekli gorevleri ifa eden sozleşmeli personele İlişkin olduğu, bu personelin Anayasa'mn 128. maddesi kapsamında bulunduğu, kuralda ongorulen duzenlemenin soz konusu personelin atanma işlemini de icermesi nedeniyle munhasıran kanunla duzenlenmesi gereken bir alana ilişkin olduğu belirtilerek kuralın Anayasa'mn Başlangıc kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri surulmuştur.
3. Anayasa'ya Aykırılık Sorunu
a. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yonunden İncelenmesi
34. Dava dilekcesinde konu bakımından yetki yonunden kuralın Anayasa'mn Başlangıc kısmı ile 6., 7., 8., 11. ve 128. maddelerine de aykırı olduğu ileri surulmuş ise de CBK'ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları, Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında duzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.
35. Kural, TSE'de ozel bilgi ve uzmanlık gerektiren gecici mahiyetteki işlerde 375 sayılı KHK'nın ek 26. maddesine gore yerli ve yabancı uzmanların ve Enstitu dışından inceleme elemanlarının calıştırılabileceğini duzenlemektedir.
36. 375 sayılı KHK'nın ek 26. maddesi kapsamında istihdam edilmesi ongorulen yerli veya yabancı sozleşmeli personelin ozel bilgi ve uzmanlık gerektiren gecici nitelikteki işlerde veya projelerle sınırlı olarak gorev yaptığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla anılan personelin gorev suresi ozel bilgi ve uzmanlık gerektiren belirli bir işin ya da projenin suresi ile sınırlı olmak uzere belirlenmiş olup gecici olarak calıştırılması ongorulmuştur. Buna gore anılan madde kapsamında istihdam edilecek sozleşmeli personelin yapacağı gorev sureklilik arz etmediğinden, Anayasa'nın 128. maddesinde belirtilen genel idare esaslarına gore yurutulmesi gereken asli ve surekli bir gorev sayılamaz. Bu itibarla 375 sayılı KHK'nın ek 26. maddesi kapsamında calıştırılması ongorulen yerli veya yabancı sozleşmeli personel Anayasa'nın 128. maddesi kapsamında kamu gorevlisi statusunde değildir.
37. Personel istihdamı idarenin teşkilat yapısı ile ilgili olup idarenin kuruluş ve gorevlerinin bir parcasını teşkil etmektedir. Bu itibarla kamu kurumunda personel istihdamına ilişkin bir duzenleme ongoren kural, Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cumlesi kapsamında yurutme yetkisine ilişkin bir konuyu duzenlemektedir.
38. Kural, Anayasa'nın CBK ile duzenlenmesi yasaklanan İkinci Kısım Birinci ve İkinci Bolumlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve odevleriyle Dorduncu Bolumu'nde yer alan siyasi haklar ve odevler ile ilgili herhangi bir duzenleme icermemektedir.
39. Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ucuncu cumlesi uyarınca CBK'lar bakımından aranan bir diğer husus, CBK kuralının Anayasa'da munhasıran kanunla duzenlenmesi gereken konulara ilişkin olmaması gereğidir. Anayasa koyucunun bir konunun kanunla duzenlenmesini ozel olarak ongormesi bu alanın munhasıran kanunla duzenlenmesini istediği anlamına gelir. Bu kapsamda Anayasa bir konunun kanunla duzenleneceğini ongormuşse bu konuda CBK cıkarılamaz. Bununla birlikte Anayasa'da CBK'larla duzenleneceği ozel olarak belirtilen konularda CBK'larla duzenleme yapılması mumkundur.
40. Anayasa'nın 123. maddesinin birinci fıkrasında idarenin, kuruluş ve gorevleriyle bir butun olduğu ve kanunla duzenleneceği belirtilmiş, ucuncu fıkrasında ise kamu tuzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile kurulacağı hukme bağlanmıştır. Anılan fıkrada yer alan "...kurulur. " ibaresinin CBK ile kurulan bir kamu tuzel kişiliğinin CBK ile duzenlenmesini de icerdiği anlaşılmaktadır. Zira Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasındaki koşullara bağlı olmak kaydıyla kamu tuzel kişiliğinin gorevleri, yetkileri ve yapısı gibi unsurların CBK'yla duzenlenemeyeceğinin kabulu, kamu tuzel kişiliğinin CBK'yla kurulmasını mumkun kılan anayasal hukmu işlevsiz, dolayısıyla anlamsız kılabilecektir (AYM, E.2019/105, K.2020/30,12/6/2020, § 45).
41. Diğer yandan daha once de belirtildiği uzere bir kamu kurumunda personel istihdam edilmesi ile o kurumun teşkilat yapısı arasında yakın bir ilişki olup dolayısıyla istihdam hususu duzenlenmeden bir kurum ve kuruluşun teşkilatlanmasından soz edilemez.
42. TSE (4) numaralı CBK'nın 665. maddesiyle Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının ilgili kuruluşu olarak kurulmuş bir kamu tuzel kişiliğidir. Bu bağlamda Anayasa'nm 123. maddesinin ucuncu fıkrası uyarınca CBK ile kurulan bu Kuruma ilişkin personel istihdamıyla ilgili duzenlemelerin de CBK ile yapılması mumkundur. Bu itibarla kuralın Anayasa'nm 123. maddesiyle bağlantılı olarak 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ucuncu cumlesine aykırı bir yonu de bulunmamaktadır.
43. Dava konusu CBK kuralının atıfta bulunduğu 375 sayılı KHK'nın ek 26. maddesinin birinci fıkrasında "Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmasına ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde ongorulmesi kaydıyla; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların sozleşmeli personel calıştırılması hakkındaki hukumlere bağlı olmaksızın, ozel bilgi ve uzmanlık gerektiren gecici mahiyetteki işlerde, yerli veya yabancı personel tam zamanlı, kısmi zamanlı veya projelerle sınırlı olarak sozleşmeyle istihdam edilebilir." denilerek bu madde uyarınca personel istihdam edilmesi teşkilatlanmaya ilişkin CBK'larda ongorulme şartına bağlanmıştır. Diğer bir ifadeyle 375 sayılı KHK'nın ek 26. maddesi TSE'de uzman ve inceleme elemanı istihdam edilmesine yonelik doğrudan bir duzenleme ongormemektedir. Bu itibarla kuralın kanunda acıkca duzenlenen bir konuya ilişkin olmadığı anlaşılmıştır.
44. Acıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nm 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Zuhtu ARSLAN, Haşan Tahsin GOKCAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ile Kenan YAŞAR bu goruşe katılmamışlardır.
b. Kuralın İcerik Yonunden İncelenmesi
45. Anayasa'nm 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve ozgurlukleri koruyup guclendiren, her alanda adil bir hukuk duzeni kurup bunu geliştirerek surduren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kacınan, hukuki guvenliği sağlayan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine acık olan devlettir.
46. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri belirliliktir. Belirlilik ilkesi yalnızca yasal belirliliği değil daha geniş anlamda hukuki belirliliği de ifade etmektedir. Hukuki belirlilik ilkesinde asıl olan, bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya cıkacak sonucların o hukuk duzeninde ongorulebilir olmasıdır. Yasal duzenlemeye dayanılarak erişilebilir, bilinebilir ve ongorulebilir olması koşuluyla yargısal ictihatlar ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Asıl olan, muhtemel muhataplarının mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tur sonuclar doğurabileceğini ongormelerini mumkun kılacak bir normun varlığıdır.
47. Anayasa'nm 2. maddesi kapsamında hukuk devleti ilkesinin unsurları arasında yer alan hukuki guvenlik ilkesi kişilerin hukuki guvenliğini sağlamayı amaclarken belirlilik ilkesi ise kanunlar gibi CBK'ların da hem kişiler hem de idare yonunden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde acık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu onlem icermesini ifade etmektedir.
48. Belirlilik ilkesi, duzenlenen konudan yalnız kavram, ad ve kurum olarak soz edilmesini değil bunların CBK metninde kurallaştırılmasını gerekli kılar. Kurallaştırma ise duzenlenen alanda temel ilkelerin konulmasını ve cercevenin cizilmiş olmasını ifade eder. Buna karşılık soz konusu duzenlemelerin tamamının aynı CBK'da yapılması zorunlu olmayıp incelenen CBK dışındaki CBK'lar ya da kanunlarla yapılmış olması da belirlilik ilkesi acısından yeterli bulunmaktadır.
49. Dava konusu kuralla TSE'nin ozel bilgi ve uzmanlık gerektiren gecici mahiyetteki işlerinde yerli ve yabancı uzmanlar ile inceleme elemanları calıştırılabilmesi ongorulurken bu personelin istihdamına ilişkin usul ve esaslar hakkında 375 sayılı KHK'nm ek 26. maddesine atıf yapılmaktadır. Dolayısıyla dava konusu kuralda duzenlemeye konu olan bu alanda hukuk devletinin temel unsurlarından biri olan belirlilik ilkesinin gereği olarak kurallaştırmanın yapıldığından soz edilebilmesi icin kuralın atıfta bulunduğu KHK hukmunde anılan personelin istihdamına ve bununla bağlantılı olarak hukuki statulerine ilişkin temel ilkelerin hem kişiler hem de idare yonunden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde acık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olarak belirlenmiş olması gerekir.
50. Bu bağlamda soz konusu KHK'nm ek 26. maddesinde, anılan madde kapsamında istihdam edilecek personelin işe alınma şartları, sozleşme suresi ile usul ve esasları, gorev ve yetkileri, hak ve yukumlulukleri, sosyal guvenlikleri, parasal haklan gibi onların istihdam esaslarını ve dolayısıyla hukuki statulerini belirlemeye yonelik temel ilkelerin acık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel şekilde saptanmış olduğu gorulduğunden dava konusu kural bu yonuyle bir belirsizlik icermemektedir.
51. Acıklanan nedenlerle kural, Anayasa'nm 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
IV. İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ
52. 6216 sayılı Kanuriun43. maddesinin (4) numaralı fıkrasında kanunun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin veya Turkiye Buyuk Millet Meclisi İctuzuğu'nun belirli kurallarının iptali, diğer kurallarının veya tumunun uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa bunların da Anayasa Mahkemesince iptaline karar verilebileceği ongorulmektedir.
53. (54) numaralı CBK'nın 2. maddesiyle (2) numaralı CBK'ya eklenen ek 3. maddenin, (1) numaralı fıkrasının birinci cumlesinin iptali nedeniyle uygulanma imkanı kalmayan anılan fıkranın ikinci cumlesinin 6216 sayılı Kanun'un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince iptali gerekir.
54. İptali nedeniyle uygulanma imkanı kalmayan (54) numaralı CBK'nın 2. maddesiyle (2) numaralı CBK'ya eklenen gecici 4. maddenin 6216 sayılı Kanun'un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince iptali gerekir.
V. YURURLUĞUN DURDURULMASI TALEBİ
55. Dava dilekcesinde ozetle, dava konusu kuralların uygulanmaları halinde telafisi guc veya imkansız zararlar doğabileceği belirtilerek yururluklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
25/12/2019 tarihli ve (54) numaralı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karamamesi'nin;
A. 2. maddesiyle 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulu Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karamamesi'ne eklenen ek 3. madde ile gecici 4. maddeye yonelik yururluğun durdurulması taleplerinin, koşullan oluşmadığından REDDİNE,
B. 3. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karamamesi'nin 561. maddesinin değiştirilen (2) numaralı fıkrasına yonelik iptal talebi 13/12/2022 tarihli ve E.2020/28, K.2022/156 sayılı kararla reddedildiğinden bu fıkraya ilişkin yururluğun durdurulması talebinin REDDİNE,
13/12/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
VI. HUKUM
25/12/2019 tarihli ve (54) numaralı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karamamesi'nin;
A. 2. maddesiyle 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulu Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karamamesi'ne eklenen;
1. Ek 3. maddenin;
a. (1) numaralı fıkrasının birinci cumlesi ile (2) numaralı fıkrasının konu bakımından yetki yonunden Anayasa'ya aykırı olduklarına ve İPTALLERİNE, Rıdvan GULEC, Basri BAĞCI ile Muhterem İNCE'nin karşıoyları ve OYCOKLUĞUYLA,
b. (1) numaralı fıkrasının ikinci cumlesinin 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,
2. Gecici 4. maddenin 6216 sayılı Kanun'un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,
B. 3. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Karamamesi'nin 561. maddesinin değiştirilen (2) numaralı fıkrasının;
1. Konu bakımından yetki yonunden Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zuhtu ARSLAN, Haşan Tahsin GOKCAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ile Kenan YAŞAR'm karşıoyian ve OYCOKLUĞUYLA,
2. İceriği itibarıyla Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
13/12/2022 tarihinde karar verildi.