Danıştay 10. Dairesi, , buyukşehir, il ve ilce belediye başkanlarının yurtdışına cıkışlardan once İcişleri Bakanlığı'ndan yazılı izin almalarına ilişkin İcişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Mudurluğu'nun "Yurtdışına Cıkışlar" konulu Genelge ile bu Genelge esas alınarak davacının yurtdışına cıkış talebinin uygun gorulmemesine ilişkin işlemin iptalin karara bağladı. Hukuka uygun olduğu anlaşılan Genelge'ye dayanılarak ve soz konusu Genelge'de yer alan duzenlemeye uygun olarak olağanustu halin devam ettiği donemde davacının yurtdışına cıkış talebinin uygun gorulmemesine ilişkin bireysel işlemde de hukuka aykırılık bulunmamamıştır, denildi.
Dava konusu Genelge hukuka uygun bulundu:
Dava konusu Genelgede birinci gerekce olarak, merkezi idarenin yerel yonetimler uzerindeki vesayet yetkisi gosterilmiştir. Belediyeler, Turkiye Cumhuriyeti Anayasası uyarınca kuruluş esasları kanunla belirtilen, karar organları kanunda gosterilen, kamu tuzel kişiliğine sahip mahalli idarelerdir. Kanunların kendilerine verdiği gorev ve yetkiler ile donatılmışlardır. Merkezi idare ise mahalli hizmetlerin idarenin butunluğu ilkesine uygun şekilde yurutulmesi, kamu gorevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyacların gereği gibi karşılanması amacıyla, mahalli idareler uzerinde kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. Ancak merkezi idarenin yerel yonetimler uzerindeki idari vesayet yetkisi hiyerarşik denetimde olduğu gibi genel bir yetki olmayıp kanunda cercevesi cizilen sınırlar icerisinde kullanılması gereken istisnai bir yetkidir.
Bu kapsamda yapılan değerlendirmede; dava konusu duzenlemeyle il ve ilce belediye başkanlarının yurt dışına cıkışlarında İcişleri Bakanlığı'ndan izin almaları gerektiğine ilişkin kuralın merkezi yonetimin yerel yonetimler uzerindeki vesayet yetkisini aşar nitelikte olduğu, bu haliyle Anayasanın 127. maddesinin 5. fıkrasında ongorulen idari vesayet yetkisiyle bağdaşmadığı anlaşılmaktadır.
Yine soz konusu duzenlemenin Avrupa Yerel Yonetimler Ozerklik Şartı'nın 4. maddesindeki, yerel yonetimlerin, kanun tarafından belirlenen sınırlar icerisinde, yetki alanlarının dışında bırakılmamış olan veya başka herhangi bir makamın gorevlendirilmediği tum konularda faaliyette bulunmak acısından tam takdir hakkına sahip oldukları, verilen yetkilerin kanunda ongorulen durumlar dışında tam ve munhasır olduğu ve diğer merkezi veya bolgesel makamlar tarafından zayıflatılamayacağı ve sınırlandırılamayacağına ilişkin kuralla da bağdaşmadığı sonucuna varılmıştır.
Nitekim, konuya ilişkin İcişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Mudurluğunun "Yurtdışı ilişkiler" konulu, 20/06/2005 tarih ve 2005/62 sayılı Genelgesinde de, belediye başkanı ve diğer personelin gorev dışında yurt dışına cıkışlarında da ilgili valiliğe bilgi vereceği duzenlenmiş olup, Bakanlıktan izin alınacağı hususuna yonelik bir kurala yer verilmemiştir.
Diğer taraftan, davaya konu Genelgede ikinci gerekce olarak "Tasarruf Tedbirleri" konulu Başbakanlık Genelgesi gosterilmiş ise de, Başbakanlığın 2007/3 sayılı Genelgesinde belediyelerin bu Genelgenin gayrimenkul edinilmesi ve kiralanması ile ilgili bolumune tabi olduğunun duzenlendiği, dolayısıyla anılan Genelgenin, yurt dışı gecici gorevlendirmelerin zorunlu hallerde ve ilgili Bakanın onayı ile yapılacağına ilişkin "YURTDIŞI GECİCİ GOREVLENDİRMELER" başlıklı kısmının belediye başkanları icin uygulanmasına hukuki olanak bulunmadığı gibi "Tasarruf Tedbirleri" konulu ceşitli tarihli Genelgeler incelendiğinde de, aynı doğrultudaki duzenlemelerin belediyeler yonunden uygulanmasının mumkun olmadığı, diğer bir ifade ile belediyeler acısından bu yonde sınırlayıcı bir duzenlemeye "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelgelerde yer verilmediği anlaşıldığından, soz konusu "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelgelerin anılan işlemlere dayanak oluşturmayacağı acıktır.
Dava konusu Genelgede ucuncu gerekce olarak, 21/07/2016 tarihinden itibaren ulke genelinde doksan gun sureyle olağanustu hal ilan edilmesi ve olağanustu halin 19/10/2016 tarihinden itibaren uc ay uzatılması belirtilmiştir.
Anayasa'nın 23. maddesinde, "seyahat ozgurluğu"nun suc soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ya da suc işlenmesini onlemek amacıyla kanun ile kısıtlanabileceği; 15. maddesinde ise, olağanustu hallerde, milletlerarası hukuktan doğan yukumlulukler ihlal edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği olcude temel hak ve hurriyetlerin kullanılmasının kısmen veya tamamen durdurulabileceği hukum altına alınmıştır.

Genelge hukuka uygun olduğu icin bireysel işlemde hukuka uygundur
Yukarıda Belirtilen sebepler uyarınca davaya konu Genelgede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu haliyle, hukuka uygun olduğu anlaşılan Genelge'ye dayanılarak ve soz konusu Genelge'de yer alan duzenlemeye uygun olarak olağanustu halin devam ettiği donemde davacının yurtdışına cıkış talebinin uygun gorulmemesine ilişkin bireysel işlemde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
T.C.
DANIŞTAY
ONUNCU DAİRE
Esas No: 2017/192
Karar No: 2022/3748
DAVACI : .
DAVALI : . Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ: 1. Huk. Muş. Yrd. .

İSTEMİN_OZETİ:
Davacı tarafından, buyukşehir, il ve ilce belediye başkanlarının yurtdışına cıkışlardan once İcişleri Bakanlığı'ndan yazılı izin almalarına ilişkin İcişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Mudurluğu'nun "Yurtdışına Cıkışlar" konulu, . tarih ve . sayılı Genelge ile bu Genelge esas alınarak davacının yurtdışına cıkış talebinin uygun gorulmemesine ilişkin. tarih, . sayılı işlemin iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI:
Davacı tarafından, Genelgeye dayanak alınan Başbakanlığın "Tasarruf Tedbirleri" konulu yururlukteki Genelgeleri incelendiğinde, dava konusu Genelgenin, tasarruf tedbirlerine ilişkin Genelgelerin amac ve kapsamına aykırı sınırlandırdığı, kaldı ki Anayasanın 23. maddesi gereği yurt dışına cıkma hurriyetinin ancak suc soruşturması ve kovuşturması sebebiyle hakim kararıyla sınırlandırılabileceği, Belediye Kanunu'nun 40. maddesi uyarınca yurt dışında bulunduğu surede belediye başkanlığının vekil olarak gorevlendirilecek meclis uyesi tarafından yurutulebileceği, ote yandan, 3723 sayılı Kanun ile onaylanması uygun bulunan Avrupa Yerel Yonetimler Ozerklik Şartı ile ozerk yerel yonetimler icin yasal ve anayasal guvencelerin ongorulduğu, yerel yonetimlerin kapsamının belirlenmesi aşamasında yetkilerin ancak kanun ile sınırlandırılacağının duzenlendiği, İcişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Mudurluğunun 2005/62 sayılı Genelgesinin 11. ve 12. maddelerinde yurt dışına cıkışların ilgili valiliğe bildirileceğinin duzenlendiği, bu duzenleme uyarınca belediye başkanlarının yurt dışına cıkışlarının izne tabi olmadığı ileri surulmektedir.
DAVALININ_SAVUNMASI:
Davalı idare tarafından, ulkemizde 15 Temmuz 2016 tarihinde yaşanan darbe kalkışmasının ardından Bakanlar Kurulunun 20/07/2016 tarihli ve 2016/9064 sayılı kararıyla Anayasanın 120. maddesi ve 2935 sayılı Olağanustu Hal Kanununun 3. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi gereğince ulke genelinde olağanustu hal ilan edildiği, Emniyet Genel Mudurluğunun 18/07/2016 tarihli ve 104533 sayılı Genelgesi ile de yurtdışına cıkmak isteyen hususi ve hizmet damgalı pasaport sahibi kamu gorevlilerinin yurtdışına cıkışlarında bağlı bulunduğu kurum ve kuruluşların yurtdışına cıkmalarında mani bir durum bulunmadığına dair belge ibrazı zorunluluğu getirildiği, ayrıca Anayasa'nın 127. maddesi uyarınca merkezi idarenin mahalli idareler uzerinde idari vesayet yetkisinin olduğu, soz konusu olağanustu koşullar ve Başbakanlığın mer'i "Tasarruf Tedbirleri" Genelgeleri de goz onunde bulundurularak davaya konu duzenlemenin yapıldığı, duzenlemeyle belediyelerin daha etkin calışması, kamu kaynakalrında gereksiz harcamaların onune gecilmesi, kaynakların rasyonel kullanılması, vatandaşların ihtiyac duyduğu hizmetlerin surekliliğinin sağlanmasının amaclandığı belirtilerek davaya konu duzenleyici işlem ve bireysel işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı, bu sebeple davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ DUŞUNCESİ:
İptal istemine konu bireysel işlem yonunden davanın reddine, duzenleyici işlem yonunden ise karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği duşunulmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI DUŞUNCESİ:
Dava; Buyukşehir, il ve ilce belediye başkanlarının yurtdışına cıkışlarından once İcişleri Bakanlığı'ndan yazılı izin almalarına ilişkin İcişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Mudurluğu'nun . tarih, . sayılı işlem ile bu işlem esas alınarak davacının yurtdışına cıkış talebinin uygun gorulmemesine ilişkin . tarih, . sayılı işlemin iptali istemiyle acılmıştır.
Dosyanın incelenmesinden; dava konusu İcişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Mudurluğu'nun . tarih, . sayılı işleminde, buyukşehir, il ve ilce belediye başkanlarının yurtdışına cıkışlarından once İcişleri Bakanlığı'ndan yazılı izin almalarına gerekce olarak; merkezi idarenin yerel yonetimler uzerindeki vesayet yetkisinin; 21/07/2016 tarihinde ulke genelinde doksan gun sureyle olağanustu hal ilan edilmesinin ve 19/10/2016 tarihi itibarıyla bu surenin uc ay uzatılmasının, ayrıca yurt dışı gecici gorevlendirmelerin zorunlu hallerde ve ilgili bakan onayı ile yapılmasına ilişkin Başbakanlık tarafından yayımlanan "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelgenin gosterildiği anlaşıldığından, dava konusu bireysel işlem ile dayanağı genel yazının hukuka uygunluğunun her bir gerekce yonunden ayrı ayrı değerlendirilmesi gerekmektedir.
Merkezi idarenin yerel yonetimler uzerindeki vesayet yetkisi Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında, "Merkezi idare, mahalli idareler uzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin butunluğu ilkesine uygun şekilde yurutulmesi, kamu gorevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyacların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. " şeklinde tanımlanmıştır. Bu duzenlemeye gore merkezi idarenin yerel yonetimler uzerindeki idari vesayet yetkisinin; hiyerarşik denetimde olduğu gibi genel bir yetki olmadığı, kanunda cercevesi cizilen sınırlar icerisinde kullanılması gereken istisnai bir yetki olduğu dikkate alındığında, il ve ilce belediye başkanlarının yurt dışına cıkışlarının İcişleri Bakanlığı'nın iznine tabi kılınması, merkezi yonetimin yerel yonetimler uzerindeki vesayet yetkisini aşar niteliktedir. Başka bir ifadeyle, il ve ilce belediye başkanlarına yurt dışına cıkışlarından once İcişleri Bakanlığı'ndan izin alma şartı getirilmesinin Anayasanın 127. maddesinin beşinci fıkrasında ongorulen idari vesayet yetkisi ile bağdaşmadığı acıktır.
Davaya konu genel yazıda diğer bir gerekce olarak "Tasarruf Tedbirleri" konulu Başbakanlık Genelgesi gosterilmiş ise de, Başbakanlığın "Tasarruf Tedbirleri" konulu ceşitli tarihli Genelgeleri incelendiğinde, yurtdışı gecici gorevlendirmelerin zorunlu hallerde ve ilgili bakan onayı ile yapılmasına dair duzenlemelerin belediyeler yonunden uygulanmasının olanaklı olmadığı, diğer bir ifade ile belediyeler acısından bu yonde sınırlayıcı bir duzenlemeye "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelgelerde yer verilmediği anlaşıldığından, soz konusu "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelgelerin anılan işlemlere dayanak oluşturmayacağı sonucuna varılmıştır. Bu nedenle, dava konusu duzenleyici işlemin anılan kısımlarında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Dava konusu genel yazıda ucuncu gerekce olarak, 21/07/2016 tarihinden itibaren ulke genelinde doksan gun sureyle olağanustu hal ilan edilmesi ve olağanustu halin 19/10/2016 tarihinden itibaren uc ay uzatılması belirtilmiştir.
Anayasa'nın 23. maddesinde, "seyahat ozgurluğu"nun, suc soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ya da suc işlenmesini onlemek amacıyla kanun ile kısıtlanabileceği, 15. maddesinde ise, olağanustu hallerde, milletlerarası hukuktan doğan yukumlulukler ihlal edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği olcude temel hak ve hurriyetlerin kullanılmasının kısmen veya tamamen durdurulabileceği hukum altına alınmıştır.
Ote yandan, 27/07/2016 gunlu, 29738 (2. Mukerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yururluğe giren 685 sayılı Kanun Hukmunde Kararname'nin 38. maddesinde de "Olağanustu hal suresince yayımlanan kanun hukmunde kararnameler kapsamında alınan kararlar ve yapılan işlemler nedeniyle acılan davalarda yurutmenin durdurulmasına karar verilemez." duzenlemesi yer almaktadır.
Dava konusu işlemler bu cercevede incelendiğinde, davalı idarenin, olağanustu hal ilanı sonrasında, ulke guvenliği acısından gerekli tedbirleri almak ile mukellef olduğu ve olağanustu hal suresi ile sınırlı olmak kaydıyla, yetkisi doğrultusunda dava konusu işlemleri tesis edebileceğinin kabulu gerekmektedir.
Acıklanan nedenlerle, davanın Buyukşehir, il ve ilce belediye başkanlarının yurtdışına cıkışlarından once İcişleri Bakanlığı'ndan yazılı izin almalarına ilişkin İcişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Mudurluğu'nun 14/10/2016 tarih, 22836 sayılı işlemin ucuncu gerekce olarak beirtilen, 21/07/2016 tarihinden itibaren ulke genelinde doksan gun sureyle olağanustu hal ilan edilmesine ilişkin kısmı ile bu işlem esas alınarak davacının yurtdışına cıkış talebinin uygun gorulmemesine ilişkin 08/11/2016 tarih, 24806 sayılı işleme yonelik kısmının reddine, dava konusu genel yazının diğer gerekcelerinin iptaline karar verilmesi gerektiği, duşunulmektedir.
TURK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hakiminin acıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, İcişleri Bakanlığı tarafından hasım mevkiinden cıkarılmaları gerektiğine ilişkin verilen . tarih ve . sayılı dilekce incelenerek, uyuşmazlığa konu işlemlerin İcişleri Bakanlığının mahalli idareler uzerindeki vesayet yetkisine istinaden tesis edildiği, bu nedenle, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 798. maddesi uyarınca uyuşmazlığın yalnızca İcişleri Bakanlığı husumetiyle gorulmesi gerektiği sonucuna varılarak husumet itirazı yerinde gorulmeyip gereği goruşuldu:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SUREC:
Hayrabolu Belediye Başkanlığının "Yurt dışı onayı" konulu, . tarih ve . sayılı yazısıyla, başvuru tarihi itibarıyla anılan belediyenin Belediye Başkanı olarak gorev yapan davacı tarafından İcişleri Bakanlığına başvuruda bulunulmuştur. Başvuru iceriğinde; davacı tarafından, Doğu-Batı Trakya Belediyeler Birliği . tarafından 18-19-20/11/2016 tarihlerinde Kıbrıs'ta duzenlenecek "Yoneticilerin Davranışları Profili" konulu eğitim seminerine eşi ile birlikte katılmak uzere yazılı izin verilmesi istenilmiştir. Soz konusu başvuru, İcişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Mudurluğunun . tarihli ve . sayılı işlemiyle, yurtdışına cıkış izin taleplerinin Bakanlıklarının . tarihli ve . sayılı Genelgesi cercevesinde değerlendirilmesi sonucunda uygun gorulmediği gerekcesiyle reddedilmiştir. Bunun uzerine başvurunun reddine ilişkin bireysel işlem ve soz konusu işlemin dayanağı olan İcişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Mudurluğu'nun "Yurtdışına Cıkışlar" konulu, . tarih ve . sayılı Genelgesinin iptali istemiyle bakılan dava acılmıştır.
Dava konusu Genelgede; Bakanlar Kurulunun 20/07/2016 tarihli ve 2016/9064 sayılı kararıyla Anayasa'nın 120. maddesi ve 2935 sayılı Olağanustu Hal Kanunu'nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendine gore ulke genelinde 21/07/2016 Perşembe gunu saat 01.00'dan itibaren 90 gun sureyle olağanustu hal ilan edildiği, soz konusu olağanustu halin 19/10/2016 tarihinden gecerli olmak uzere 3 ay uzatıldığı, yine Başbakanlığın mer'i "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelgesiyle kamuda gereksiz harcamaların onune gecilmesi ve kaynakların en rasyonel şekilde kullanılmasının amaclandığı, anılan Genelgeyle yurt dışı gecici gorevlendirmelerin zorunlu hallerde ilgili Bakan onayı ile yapılmasının duzenlendiği belirtildikten sonra, tum bu nedenlerle vatandaşların olağanustu hal doneminde ihtiyac duyduğu hizmetlerin surekliliğinin sağlanması gozetilerek ve tasarruf tedbirleri kapsamında yurt dışına cıkışlardan once;
a) Buyukşehir, İl ve ilce belediye başkanlarının İcişleri Bakanlığından,
B) Belde belediye başkanları, belediye meclis uyeleri ve il genel meclis uyelerinin ise il valisinden yazılı izin alacağı, kurala bağlanmıştır.
Diğer taraftan dava konusu Genelgenin iptali istemiyle acılan ve işbu dava dosyasıyla aynı heyette goruşulup karara bağlanan Dairemizin E:2018/1370 sayılı dosyası incelendiğinde; Danıştay Başsavcılığı tarafından İcişleri Bakanlığına gonderilen 19/11/2018 tarihli istem yazısına cevaben İcişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Mudurluğunce gonderilen . tarih ve . sayılı yazıda, 14/10/2016 tarih ve 22836 sayılı Genelgenin yururlukten kaldırıldığının belirtildiği gorulmektedir.
İNCELEME VE GEREKCE:
ESAS YONUNDEN:
İlgili Mevzuat:
.
Dava konusu Genelgede dayanak gosterilen (mulga) Başbakanlığın "Tasarruf Tedbirleri" konulu, 18/01/2007 tarih ve 26407 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2007/3 sayılılı Genelgesinin "KAPSAM" başlığı altında yer alan 2. paragrafında, "Belediyeler ile il ozel idareleri ve bunların kurdukları birlik, muessese ve işletmeler ise bu genelgenin gayrimenkul edinilmesi ve kiralanması ile ilgili bolumune tabidirler." kuralına yer verilmiştir.
Ote yandan, İcişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Mudurluğunun "Yurtdışı ilişkiler" konulu, 20/06/2005 tarih ve 2005/62 sayılı Genelgesinde, "...6. Toplantı, kongre, seminer, panel, vb. organizasyonlar ile kardeş şehir ilişkileri nedeniyle gorevlendirilmelerde, organizasyonu duzenleyen kuruluş (Belediye, belediye birliği veya uluslararası kuruluş vb.) veya resmi resmi makamlar tarafından yapılmış davet yazıları aranacaktır...
11. Belediye butcesinden odeme gerektiren veya gerektirmeyen her turlu yurt dışı gorevlendirilmelerde yukarıda sayılan usul ve esaslara uyulacak ve yurtdışına cıkışın amacı, suresi ve program hakkında Bakanlığımıza iletilmek uzere onceden ilgili valiliğe bilgi verilecektir.
12. Belediye başkanı ve diğer personelin gorev dışında yurt dışına cıkışlarında da ilgili valiliğe bilgi verilecektir..." duzenlemeleri bulunmaktadır.
Dava konusu İcişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Mudurluğu'nun "Yurtdışına Cıkışlar" konulu, 14/10/2016 tarih ve 22836 sayılı Genelgesinin iptali istemi yonunden yapılan inceleme:
Dairemizin E:2018/1370 sayılı dosyasına İcişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Mudurluğunce sunulan 31/07/2018 tarih ve 15933 sayılı yazıda, davaya konu Genelgenin yururlukten kaldırıldığının belirtildiği, dolayısıyla anılan Genelge yonunden davanın konusuz kaldığı anlaşıldığından, bu kısım yonunden konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine hukuki olanak bulunmamaktadır.
Dava Konusu Bireysel İşlem Yonunden Yapılan İnceleme:
Her ne kadar karar tarihi itibarıyla yururlukten kaldırılmış ise de, dava konusu uygulama işleminin tesis edilmesinde dayanak olarak alınması sebebiyle İcişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Mudurluğu'nun "Yurtdışına Cıkışlar" konulu, 14/10/2016 tarih ve 22836 sayılı Genelgesinin de hukuka uygunluk incelemesinin yapılması gerektiği acıktır.
Anayasa'nın 124. maddesinin, dava konusu Genelgenin yururluğe girdiği tarihteki halinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tuzelkişilerinin, kendi gorev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tuzuklerin uygulanmasını sağlamak uzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yonetmelikler cıkarabileceği hukmune yer verilmiştir.
Buna gore, idari teşkilat yapısı icinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, gorev alanlarına ilişkin olarak ve yonetmelik, yonerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi ceşitli adlar altında duzenleme yapabilmektedirler.
Bu duzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına gore, hukuk duzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yonetmelik ve diğer duzenleyici işlemlerden oluşan bircok normu icermekte ve her norm gecerliliğini bir ust basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine gore kanundan sonra gelen yonetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi duzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının acıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hukumlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
Davaya konu İcişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Mudurluğu'nun 14/10/2016 tarihli, 22836 sayılı Genelgesinde, buyukşehir, il ve ilce belediye başkanlarının yurtdışına cıkışlarından once İcişleri Bakanlığı'ndan yazılı izin almalarına gerekce olarak; merkezi idarenin yerel yonetimler uzerindeki vesayet yetkisinin; 21/07/2016 tarihinde ulke genelinde doksan gun sureyle olağanustu hal ilan edilmesinin ve 19/10/2016 tarihi itibarıyla bu surenin uc ay uzatılmasının, ayrıca yurt dışı gecici gorevlendirmelerin zorunlu hallerde ve ilgili bakan onayı ile yapılmasına ilişkin Başbakanlık tarafından yayımlanan "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelgenin gosterildiği anlaşıldığından, dava konusu bireysel işlem ile dayanağı Genelgenin her bir gerekce yonunden ayrı ayrı hukukilik denetimine tabi tutulması gerekmektedir.
Dava konusu Genelgede birinci gerekce olarak, merkezi idarenin yerel yonetimler uzerindeki vesayet yetkisi gosterilmiştir. Belediyeler, Turkiye Cumhuriyeti Anayasası uyarınca kuruluş esasları kanunla belirtilen, karar organları kanunda gosterilen, kamu tuzel kişiliğine sahip mahalli idarelerdir. Kanunların kendilerine verdiği gorev ve yetkiler ile donatılmışlardır. Merkezi idare ise mahalli hizmetlerin idarenin butunluğu ilkesine uygun şekilde yurutulmesi, kamu gorevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyacların gereği gibi karşılanması amacıyla, mahalli idareler uzerinde kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. Ancak merkezi idarenin yerel yonetimler uzerindeki idari vesayet yetkisi hiyerarşik denetimde olduğu gibi genel bir yetki olmayıp kanunda cercevesi cizilen sınırlar icerisinde kullanılması gereken istisnai bir yetkidir.
Bu kapsamda yapılan değerlendirmede; dava konusu duzenlemeyle il ve ilce belediye başkanlarının yurt dışına cıkışlarında İcişleri Bakanlığı'ndan izin almaları gerektiğine ilişkin kuralın merkezi yonetimin yerel yonetimler uzerindeki vesayet yetkisini aşar nitelikte olduğu, bu haliyle Anayasanın 127. maddesinin 5. fıkrasında ongorulen idari vesayet yetkisiyle bağdaşmadığı anlaşılmaktadır.
Yine soz konusu duzenlemenin Avrupa Yerel Yonetimler Ozerklik Şartı'nın 4. maddesindeki, yerel yonetimlerin, kanun tarafından belirlenen sınırlar icerisinde, yetki alanlarının dışında bırakılmamış olan veya başka herhangi bir makamın gorevlendirilmediği tum konularda faaliyette bulunmak acısından tam takdir hakkına sahip oldukları, verilen yetkilerin kanunda ongorulen durumlar dışında tam ve munhasır olduğu ve diğer merkezi veya bolgesel makamlar tarafından zayıflatılamayacağı ve sınırlandırılamayacağına ilişkin kuralla da bağdaşmadığı sonucuna varılmıştır.
Nitekim, konuya ilişkin İcişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Mudurluğunun "Yurtdışı ilişkiler" konulu, 20/06/2005 tarih ve 2005/62 sayılı Genelgesinde de, belediye başkanı ve diğer personelin gorev dışında yurt dışına cıkışlarında da ilgili valiliğe bilgi vereceği duzenlenmiş olup, Bakanlıktan izin alınacağı hususuna yonelik bir kurala yer verilmemiştir.
Diğer taraftan, davaya konu Genelgede ikinci gerekce olarak "Tasarruf Tedbirleri" konulu Başbakanlık Genelgesi gosterilmiş ise de, Başbakanlığın 2007/3 sayılı Genelgesinde belediyelerin bu Genelgenin gayrimenkul edinilmesi ve kiralanması ile ilgili bolumune tabi olduğunun duzenlendiği, dolayısıyla anılan Genelgenin, yurt dışı gecici gorevlendirmelerin zorunlu hallerde ve ilgili Bakanın onayı ile yapılacağına ilişkin "YURTDIŞI GECİCİ GOREVLENDİRMELER" başlıklı kısmının belediye başkanları icin uygulanmasına hukuki olanak bulunmadığı gibi "Tasarruf Tedbirleri" konulu ceşitli tarihli Genelgeler incelendiğinde de, aynı doğrultudaki duzenlemelerin belediyeler yonunden uygulanmasının mumkun olmadığı, diğer bir ifade ile belediyeler acısından bu yonde sınırlayıcı bir duzenlemeye "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelgelerde yer verilmediği anlaşıldığından, soz konusu "Tasarruf Tedbirleri" konulu Genelgelerin anılan işlemlere dayanak oluşturmayacağı acıktır.
Dava konusu Genelgede ucuncu gerekce olarak, 21/07/2016 tarihinden itibaren ulke genelinde doksan gun sureyle olağanustu hal ilan edilmesi ve olağanustu halin 19/10/2016 tarihinden itibaren uc ay uzatılması belirtilmiştir.
Anayasa'nın 23. maddesinde, "seyahat ozgurluğu"nun suc soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ya da suc işlenmesini onlemek amacıyla kanun ile kısıtlanabileceği; 15. maddesinde ise, olağanustu hallerde, milletlerarası hukuktan doğan yukumlulukler ihlal edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği olcude temel hak ve hurriyetlerin kullanılmasının kısmen veya tamamen durdurulabileceği hukum altına alınmıştır.
Bu kapsamda yapılan değerlendirmede; davalı idarenin, olağanustu hal ilanı sonrasında, ulke guvenliği acısından gerekli tedbirleri almak ile mukellef olduğunun ve olağanustu hal suresi ile sınırlı olmak kaydıyla, yetkisi doğrultusunda dava konusu duzenlemeyi tesis edebileceğinin kabulu gerekmektedir.
Belirtilen sebepler uyarınca davaya konu Genelgede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu haliyle, hukuka uygun olduğu anlaşılan Genelge'ye dayanılarak ve soz konusu Genelge'de yer alan duzenlemeye uygun olarak olağanustu halin devam ettiği donemde davacının yurtdışına cıkış talebinin uygun gorulmemesine ilişkin bireysel işlemde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Acıklanan nedenlerle;
1. İcişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Mudurluğu'nun "Yurtdışına Cıkışlar" konulu, 14/10/2016 tarih ve 22836 sayılı Genelge'nin iptali istemi yonunden KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2. Davacının yurtdışına cıkış talebinin uygun gorulmemesine ilişkin . tarih, . sayılı işlem yonunden DAVANIN REDDİNE,
3. Netice itibarıyla davaya konu duzenleyici işlemin yururlukte olduğu tarihte hukuka uygun olduğu ve bireysel işlem yonunden de hukuka aykırılık bulunmadığı goz onunde bulundurularak, ayrıntısı aşağıda gosterilen toplam . TL yargılama giderinin davacı uzerinde bırakılmasına,
4. Karar tarihinde yururlukte bulunan Avukatlık Asgari Ucret Tarifesi uyarınca . TL vekalet ucretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gun icerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu acık olmak uzere, 19/12/2022 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.